AQ invitó a exfuncionarios de política exterior de los gobiernos de Trump y Biden a analizar cómo sería un eventual segundo gobierno. Los artículos se escribieron en junio. Leer el ensayo sobre Trump. | Read in English | Ler em português
Pocas elecciones tendrán tanto impacto en América Latina y el Caribe como la próxima contienda entre Joe Biden y Donald Trump.
Las tendencias actuales en la región hacen que haya mucho en juego. En los últimos años, el hemisferio occidental ha luchado contra el estancamiento económico, la corrupción generalizada, la desinformación y el COVID-19. A su vez, estos desafíos han afectado al aparato productivo y socavado la fe en la democracia, aumentado la polarización política y generado una oleada histórica de migración— con 22 millones de personas desplazadas en todo el hemisferio (7,7 millones sólo de Venezuela desde 2015).
En medio de estos desafíos, el contraste entre la política de Biden y Trump hacia las Américas ha sido marcado. Mientras que la presidencia de Trump dañó la posición de Washington en la región, Biden ha trabajado para restaurar el liderazgo y la confianza de Estados Unidos para asociarse en desafíos compartidos. Mientras que Trump empoderó a populistas que preferían un Washington que ignorara las preocupaciones relacionadas con la corrupción o la democracia siempre y cuando afirmaran frenar la migración, o hizo gestos simbólicos (pero rara vez sustantivos) para ponerse de su lado contra China, Biden realmente defendió la democracia en Brasil y Guatemala contra los esfuerzos por anular la voluntad de los votantes.
La región ha notado claramente la diferencia. Según una encuesta de Gallup, un récord 58% de personas en las Américas desaprobó el liderazgo de EE.UU. en 2017 después del primer año de Trump en el cargo, un número que se mantuvo por encima de 50% durante todo su mandato. En comparación, la desaprobación regional se redujo a 32% tras el primer año de gobierno de Biden en 2021 y se ha mantenido por debajo de 40% desde entonces. En pocas palabras, el poder sofisticado es relevante, y el estilo de política exterior transaccional de Trump socavó el espacio operativo estratégico de Washington en las Américas porque debilitó la confianza regional en EE.UU. como socio confiable. Peor aún, la ineficacia de Trump llegó en un momento en que el liderazgo global de Washington se ha visto cada vez más desafiado por China. Las instituciones y los marcos de la política exterior de EE.UU. aún se están adaptando a un orden multipolar en evolución que ofrece a regiones como América Latina más oportunidades de elegir entre las grandes potencias.
En este contexto, al tomar posesión de su cargo, Biden tuvo que centrarse en primer lugar en la respuesta a la pandemia mundial y en los niveles históricos de inmigración irregular. Lo hizo al tiempo que elaboraba una agenda política coherente para reforzar la democracia regional. También trató de restablecer la confianza en el liderazgo de EE.UU., en colaboración con la región y no por decreto, incluso en problemas persistentes como la promoción de una apertura democrática en Venezuela y la lucha contra las redes de delincuencia organizada cada vez más sofisticadas. Posteriormente, Biden puso en marcha iniciativas estratégicas que reflejan que las Américas alimentan al mundo, son cada vez más el combustible del mundo y son esenciales para la transición hacia una energía limpia que requiere la lucha contra el cambio climático.
De cara al futuro, cabe esperar que Biden impulse una agenda encaminada a seguir aprovechando las oportunidades estratégicas, al tiempo que invierte en esfuerzos para que las democracias sean más resistentes y respondan mejor a las aspiraciones de sus ciudadanos. Los retos no desaparecerán, pero Biden ha sentado las bases para buscar soluciones duraderas a estos retos con otros cuatro años.
Las cuestiones más candentes
1. Acertar con Norteamérica
Con panorama geopolítico cambiante, la competitividad de América del Norte es esencial para la seguridad nacional y la prosperidad de EE.UU.. Por ello, la relación con el próximo gobierno mexicano será fundamental para el éxito de Biden 2.0. Bajo el liderazgo de la presidenta electa Claudia Sheinbaum, el estilo de gobierno de México cambiará; la sustancia de la gobernanza de Morena, probablemente no tanto. La migración acapara los titulares, pero el fenómeno más importante en las relaciones EE.UU. – México es la creciente integración entre nuestras economías. A medida que Washington trata de reducir el riesgo de China e impulsar la inversión nacional a través de la Ley de Reducción de la Inflación (IRA), la Ley de Inversión en Infraestructura y Empleo, y la Ley CHIPS y de Ciencia, México se ha convertido en un componente esencial de la nueva política industrial de EE.UU., ya que “nearshoring” ha pasado de ser un tema de conversación a una realidad cada vez mayor.
Biden defendió la democracia en Brasil y Guatemala frente a los intentos de anular la voluntad de los votantes.
Esto eleva las apuestas de la revisión de 2026 del acuerdo entre Estados Unidos, México y Canadá (USMCA), que Biden abordaría con cuidado para evitar la incertidumbre que rodeó a la grandilocuencia del gobierno Trump durante las negociaciones iniciales. Biden tendrá que ser receptivo a las preocupaciones mexicanas y canadienses con respecto a su énfasis en impulsar los productos de origen estadounidense, al tiempo que busca compromisos con Sheinbaum sobre las políticas agrícolas y energéticas de ese país que aparentemente violan las regulaciones del USMCA y que comprensiblemente han preocupado al Congreso estadounidense. Otra prioridad probable para Biden sería cerrar la ventana de “transbordo” que los negociadores de Trump no tuvieron en cuenta en el acuerdo original, permitiendo a empresas chinas eludir aranceles al establecer operaciones de ensamblaje en México. El papel de China en la economía de México podría fácilmente convertirse en una fuente duradera de fricción bilateral.
De cara al futuro, los dos países comparten intereses cada vez más convergentes en migración, crimen organizado y fentanilo, ninguno de los cuales puede ser abordado con las propuestas republicana de acciones militares unilaterales en México contra los cárteles de la droga. El presidente Andrés Manuel López Obrador ha sido un socio en materia de migración, pero hipersensible respecto al crimen organizado y la producción de fentanilo. Biden tendrá que evaluar de cerca cuánto de esa sensibilidad se transfiere al equipo de Sheinbaum y tendrá que evaluar cómo los recientes ataques a las instituciones democráticas de México podrían dar forma al futuro de este socio crítico.
2. Regionalizar la respuesta migratoria
La migración masiva es ahora un fenómeno arraigado que afecta a la mayor parte del continente americano. Aunque no es el principal destino de los 22 millones de desplazados o migrantes de la región, EE.UU. es el país más afectado políticamente por estos movimientos. Hay líderes federales, estatales y locales republicanos y demócratas en todo el país que podrían ponerse rápidamente de acuerdo para apoyar un sistema de inmigración modernizado que aportara mayor orden, equidad y seguridad al proceso. Por desgracia, hay pocas esperanzas de que se produzca una reforma migratoria, aunque sea modesta, mientras la “teoría del reemplazo” y las promesas de la campaña de Trump, cargadas de racismo, de deportar a millones de personas pesen más que las necesidades económicas, el estado de derecho y los derechos humanos básicos en las mentes de los legisladores del Partido Republicano.
Sin leyes modernizadas, Biden tendrá que centrarse en hacer que el maltrecho sistema de inmigración estadounidense funcione lo mejor posible, y buscar avances más allá de las fronteras de EE.UU.. Un logro potencialmente de gran alcance en el primer mandato de Biden fue la Declaración de Los Ángeles sobre Migración y Protección, que consagró la noción de la migración regional como una responsabilidad compartida y no como una contienda entre países de origen y de destino. La acción regional para actualizar los programas de mano de obra temporal y promover la migración circular representaría un valioso avance, especialmente si va acompañada de una mejora de la protección contra los abusos laborales. Aún más importantes serían los avances en la reducción de los factores políticos que impulsan la migración, como la crisis en Venezuela.
3. apagar incendios: Venezuela y haití
Venezuela sigue siendo un poderoso lastre para la estabilidad, seguridad y desarrollo de la región. Se ha convertido en un bastión del crimen organizado y en la mayor fuente de migración irregular de la historia de Sudamérica, lo que, a su vez, ha tensionado a las comunidades y ha contribuido al descontento popular en toda la región.
Biden heredó una fracasada estrategia de “Máxima Presión” de la era Trump. Si bien las sanciones de EE.UU. fueron paralizantes, no fueron fatales para Nicolás Maduro y no fueron utilizadas estratégicamente por Trump para iniciar un proceso viable para romper el estancamiento político y empoderar a la oposición venezolana. Tampoco fue sostenible el éxito inicial del equipo de Trump a la hora de conseguir apoyo internacional para Juan Guaidó después de que éste perdiera el soporte público cuando se mostró incapaz destronar a Maduro.
Biden reconoció la necesidad de utilizar las sanciones como palanca de negociación en apoyo de los actores democráticos de Venezuela para obligar a Maduro a celebrar elecciones competitivas. El enfoque de Biden apoyó la aparición de una oposición venezolana cohesionada y decidida a obligar a Maduro, profundamente impopular, a convocar elecciones. El Acuerdo de Barbados representó un importante punto de inflexión, incluso con los esfuerzos de Maduro por no acatar la celebración de elecciones libres. Ahora Maduro debe acatar unas elecciones competitivas o emprender medidas represivas que ninguna democracia de la región acepte como legítimas.
Si gana la oposición, la apuesta de Biden por la diplomacia regional puede resultar decisiva para empujar a Maduro a reconocer los resultados. Junto con Brasil y Colombia, Biden desempeñará un papel central en la promoción de una transición con visión de futuro en Venezuela, o en la exigencia de responsabilidades a Maduro si trata de eludir la voluntad popular.
La grave situación en Haití seguirá reclamando atención. Tras meses de esfuerzos diplomáticos tras bastidores para reunir y desplegar una fuerza de estabilización de la ONU, hay esperanzas de que la misión de seguridad dirigida por Kenia reduzca la violencia de las bandas y proporcione cierto respiro en medio de un proceso político aún frágil y un gobierno esquelético. Por muy meticuloso que pueda parecer el enfoque de Biden, refleja el reconocimiento de que no se puede imponer ninguna solución desde el exterior, al tiempo que reconoce que los actores extranjeros deben ayudar a crear las condiciones para una recuperación liderada por Haití. Trump, por el contrario, casi con certeza daría la espalda a cualquier esfuerzo estadounidense para hacer frente a la emergencia en Haití y suspendería la ayuda, como hizo anteriormente en Centroamérica.
4. Repensar el crimen organizado
La ruptura del orden público en Ecuador y el creciente alcance de las organizaciones criminales subrayan la necesidad de una estrategia actualizada para contrarrestar el crimen organizado en las Américas. Los cárteles del pasado se han transformado en empresas multinacionales organizadas con alcance mundial y cadenas de suministro resistentes. Las organizaciones mexicanas, en particular, han aprovechado no sólo su penetración en el enorme mercado estadounidense, sino también sus vínculos con organizaciones homólogas de toda la región. Las bandas carcelarias suramericanas son ahora componentes esenciales de estas redes globales, especialmente cuando grupos rivales se disputan el control de los puertos de ambas costas para abastecer a los florecientes mercados de cocaína de Europa y Asia. La migración irregular masiva supuso otra importante fuente de ingresos para los grupos delictivos, tanto para los traficantes de migrantes como para los que extorsionan a poblaciones vulnerables.
El aumento de la capacidad delictiva, los ingresos y la violencia acentúan las frustraciones ciudadanas y suponen una amenaza tan grande para la democracia en la región como cualquier líder autoritario. Biden 2.0 tendrá que plantearse un enfoque regional que mejore el intercambio de información y la cooperación judicial, evitando al mismo tiempo los enfoques fallidos centrados en la interdicción de las drogas y la persecución de objetivos de alto nivel. Más que nunca, las empresas criminales modernas son empresas y deben ser enfrentadas en consecuencia.
Convertir los retos en oportunidades estratégicas
1. El papel de China en las Américas
Con la agresiva diplomacia del “guerrero lobo” del presidente Xi Jinping y su nacionalismo económico intransigente, que están dando paso a un consenso bipartidista cada vez más duro contra China en Washington, el papel de Beijing en las Américas representa un reto significativo y emblemático para los políticos estadounidenses. La mayor parte de la región ni comprende ni simpatiza con la perspectiva de Washington respecto a China. Los países desean mantener buenas relaciones tanto con Beijing como con Washington y no quieren volver a una dinámica de Guerra Fría en la que la región sólo se valoraba en la medida en que era relevante para la lucha más amplia entre Washington y Moscú. Cada vez se percibe más a China como proveedora de tecnología e inversión necesarias, además de ser ya el mayor mercado de exportación para las materias primas sudamericanas. En pocas palabras, los países buscan más comprensión por parte de Washington respecto a cómo definen sus propios intereses nacionales estratégicos.
Esta es la razón por la que el enfoque de “con nosotros o contra nosotros” del gobierno Trump sobre la presencia de China en las Américas fracasó. Presionar a los países para que excluyan a empresas chinas como Huawei sin ofrecer otras opciones rentables no es un enfoque viable. Incluso aliados de Trump como el expresidente brasileño Jair Bolsonaro finalmente se negaron a excluir a Huawei como proveedor del gobierno por necesidad. Estas dinámicas ocultan el hecho de que EE.UU. sigue siendo el mayor socio comercial e inversor extranjero para gran parte del hemisferio. Pero Washington aún necesita argumentar de forma más convincente que es el mejor socio y definir de forma concreta sus preocupaciones respecto al papel de China en la región, incluyendo cómo las políticas chinas depredadoras y las subvenciones estatales amenazan los esfuerzos regionales para ascender en la cadena de valor y alejarse de la dependencia de las exportaciones de materias primas.
Biden 2.0 debe ampliar los esfuerzos para aprovechar las oportunidades económicas y comerciales en las Américas.
La insistencia de Biden en liberar el potencial de la Corporación Financiera Internacional para el Desarrollo (CFD) de Estados Unidos y estimular una mayor coordinación entre la CFD y los bancos multilaterales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es una respuesta directa a la necesidad de competir con la inversión china, especialmente en infraestructura. Los aspectos más destacados de este marco político emergente incluyen una plataforma de inversión conjunta DFC-BID que ha identificado $3 mil millones para posibles proyectos de infraestructura, un préstamo DFC de $470 millones para apoyar el crecimiento de pequeñas empresas en Brasil, una inversión DFC de $30 millones en una mina brasileña de níquel y cobalto, y una inversión de $1.2 mil millones de Intel para expandir su planta de semiconductores en Costa Rica que fue apoyada por la Ley CHIPS.
2. Ampliación de la cooperación en minerales críticos
América es una de las regiones del mundo más ricas en minerales críticos. Chile, Perú y México poseen respectivamente la segunda, tercera y quinta mayores reservas de cobre; se calcula que Argentina, Bolivia y Chile tienen aproximadamente 60% del suministro mundial de litio; y Canadá y Brasil son el quinto y octavo mayores productores globales de níquel, respectivamente. Esto hace que la región sea esencial para apuntalar las cadenas de suministro estratégicas de EE.UU., así como un actor vital en la transición hacia las energías limpias.
Dadas las disposiciones de la IRA y la Ley CHIPS, Biden ha posicionado a EE.UU. para ampliar las inversiones estratégicas y reforzar las cadenas de suministro de minerales críticos con socios de tratados de libre comercio (TLC) como Canadá, Centroamérica, Chile, Colombia, México y Perú. El gobierno de Biden debería considerar la posibilidad de ir más allá y utilizar una plataforma similar a la Asociación para la Seguridad de los Minerales en las Américas para avanzar con Argentina y Brasil, que gozan de vastas reservas de minerales críticos y no tienen TLC con Washington. Una reciente entrevista del embajador estadounidense en Brasil que presagia el anuncio de una compra de minerales críticos brasileños para apoyar la producción estadounidense de vehículos eléctricos y semiconductores podría señalar el camino a seguir en un segundo mandato.
3. Fomento de la competitividad en Centroamérica
El compromiso de Biden de proporcionar $4.000 millones en ayudas a lo largo de cuatro años y los esfuerzos de la vicepresidenta Kamala Harris por promover la inversión del sector privado en Centroamérica reflejaron la creencia inicial de la administración de que abordar los factores de empuje de la migración en la subregión reduciría significativamente el flujo de migración irregular hacia la frontera suroeste de Estados Unidos. Aunque la migración centroamericana fue superada en 2021 y 2022 por las llegadas desde México, Venezuela, Haití, Cuba, Colombia y Ecuador, un compromiso prioritario de EE.UU. con Centroamérica sigue teniendo sentido dada la vulnerabilidad de la región, su proximidad a EE.UU. y México, y sus posibles contribuciones a la paz y la prosperidad regionales.
Biden se centró acertadamente en reducir los obstáculos al crecimiento de base amplia en Centroamérica –como la debilidad de la gobernanza, la corrupción y las infraestructuras deficientes— pero también hizo hincapié en sus ventajas al tiempo que presionaba para aumentar la inversión. Estas ventajas incluyen los acuerdos comerciales existentes con EE.UU., la proximidad a los mercados norteamericanos, los amplios recursos humanos y el considerable capital nacional. Biden podría contribuir al crecimiento mediante una combinación de asistencia técnica e incentivos especiales que conecten más directamente la región con las cadenas de suministro estadounidenses.
El aumento del comercio y la inversión por sí solos no solucionarán los problemas estructurales de larga data -la caída de Nicaragua en el autoritarismo es prueba de ello-, pero el éxito de las comunidades de la diáspora centroamericana es una prueba de lo que pueden lograr en entornos propicios. Biden también debería ser cauteloso a la hora de empoderar a los autoritarios en Centroamérica -como el presidente Nayib Bukele en El Salvador- para obtener ganancias efímeras, e ignorar las lecciones aprendidas de tales concesiones en el pasado.
4. Ampliar la cooperación comercial y desarrollo sostenible fuera de la “caja de los TLC”
Biden 2.0 debe ampliar sus esfuerzos para aprovechar las oportunidades económicas y comerciales en las Américas. La principal iniciativa económica de Biden en el hemisferio -la Alianza para la Prosperidad Económica de las Américas (APEP)- está evolucionando y podría convertirse en la base de ambiciosas iniciativas regionales basadas en las aportaciones de los socios, los bancos multilaterales y el sector privado. Es importante destacar que tiene una arquitectura abierta para facilitar el crecimiento más allá de sus 12 integrantes iniciales, no todos los cuales tienen acuerdos de libre comercio con EE.UU.. El esfuerzo se está concretando en fomentar cadenas de suministro resistentes, mejorar las infraestructuras y aumentar la participación regional en la industria de los semiconductores.
Para ello, el gobierno de Biden está realizando consultas bipartidistas con el Congreso para mejorar la competitividad regional en cooperación con el BID y otros bancos multilaterales. Por razones similares, Biden apoya la ampliación de capital de $3.500 millones para IDB Invest, que esperemos supere la desconcertante oposición de algunos legisladores del Congreso a financiar una medida que potenciaría la participación del sector privado en el desarrollo regional. Biden también ha colaborado productivamente con el Congreso en la Ley de las Américas compartiendo ideas encaminadas a ampliar el comercio regional. Un USMCA ampliado podría no ser el mejor vehículo de integración económica para la región en su conjunto, dada la idiosincrasia del comercio norteamericano -y Washington también debe tener cuidado de que los mensajes sobre China del proyecto de ley no alienen a sus socios-, pero se trata de un esfuerzo prometedor que muestra una creciente conciencia de una clara necesidad estratégica.
En un segundo mandato, Biden podría presionar para que se introduzcan más innovaciones, como permitir que el DFC financie proyectos con cualquier socio de la APEP con independencia de su nivel de renta, y superar la barrera a la concesión de préstamos a países de renta media y alta que limita la capacidad de Washington para apoyar a países de renta alta y buenos resultados como Uruguay. Biden también podría colaborar con el Congreso en materia de desarrollo sostenible avanzando en la legislación para contribuir al Fondo Amazónico.
No se puede ignorar el “qué pasaría si”
No podemos escribir sobre la posible política de un segundo mandato de Biden en las Américas sin tocar las implicaciones de un segundo mandato de Trump en caso de que gane en noviembre; las consecuencias de tal resultado son simplemente demasiado profundas como para ignorarlas. Después de todo, no cabe duda de dónde encaja la mayor parte del continente americano en el espectro personal de Trump de países “agradables” frente a países “del fozo“.
Aunque muchos en la región pueden suponer que Trump 2.0 sería un reflejo de su primer mandato, esto no tiene en cuenta el (mayor nivel de preparación del equipo de Trump) y la creciente radicalización de sus seguidores y de los posibles integrantes de su gabinete. Los efectos directos para la región serían sustanciales, especialmente para Centroamérica, que tendría que absorber repentinamente cientos de miles de deportados y la consiguiente pérdida de miles de millones de dólares en remesas. México y Canadá se enfrentarían a una renegociación mucho más volátil del USMCA en 2026. Y las divisiones ideológicas con los gobiernos de izquierdas de Brasil y Colombia podrían provocar aranceles y otras tensiones comerciales.
Mientras que Biden seguiría trabajando de forma pragmática en todo el espectro político para apoyar democracias más efectivas, Trump 2.0 envalentonaría las corrientes autoritarias que ya se están filtrando por el hemisferio. Menos predecible sería el impacto regional de la inestabilidad geopolítica en caso de que Trump procediera a la retirada de facto de EE.UU. de la OTAN y/o diera marcha atrás en sus compromisos de seguridad con Taiwán. Podría haber algunos vencedores regionales en tales escenarios, pero un entorno global más turbulento, combinado con un Estados Unidos inestable y replegado sobre sí mismo, no será una fórmula ganadora para la mayoría.
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Zúniga es un funcionario retirado del Servicio Exterior de Estados Unidos. En su carrera de 30 años en el Departamento de Estado, sirvió en México, Portugal, Cuba, España y Brasil y fue Director Principal del Consejo de Seguridad Nacional para el Hemisferio Occidental durante dl gobierno del Presidente Barack Obama.
Zimmerman es miembro global del Instituto Brasileño del Centro Internacional para Académicos Woodrow Wilson y asesor principal de WestExec Advisors. Fue Asesor Principal de Políticas del Embajador de Estados Unidos ante las Naciones Unidas y Director del Consejo de Seguridad Nacional para Brasil y Asuntos del Cono Sur en el gobierno de Obama.
Ambos son socios fundadores de Dinámica Americas, una firma de consultoría enfocada en el hemisferio occidental.
