¿Podrá Guyana evitar la maldición de los recursos naturales?

La riqueza petrolera ha ayudado a algunos países y ha arruinado a otros. AQ reporta desde Georgetown sobre los esfuerzos de los líderes guyaneses por encontrar el camino correcto.

Por JOSÉ ENRIQUE ARRIOJA | Enero 23, 2024

Este artículo ha sido adaptado del informe especial de AQ sobre el superciclo electoral de América Latina | Read in English | Ler em português

GEORGETOWN — Si existe un símbolo sobre la inmensa promesa como de los riesgos del futuro de Guyana, podría ser el proyecto conocido como Silica City.

Ideado por el presidente Irfaan Ali, el objetivo es construir una “ciudad inteligente” totalmente nueva en la sabana tropical, a unos 50 kilómetros al sur de la capital, Georgetown, cerca del aeropuerto internacional. En febrero de 2023 se adjudicaron cerca de 10 millones de dólares en contratos de construcción; hay planes para un campo de golf de 18 hoyos, viviendas para 60.000 personas, escuelas, parques industriales y mucho más. Arquitectos de la Universidad de Miami ayudarán a diseñar el plan maestro de Silica City; inversores de lugares tan lejanos como Singapur y Corea del Sur han manifestado su interés. El gobierno dice que puede tardar 20 años en terminarse, pero espera que la gente empiece a vivir allí este mismo año.

Por ahora, es poco más que un campo vacío. Cuando lo visité un viernes de noviembre por la mañana, para llegar a las obras había que cruzar dos puentes de madera de un solo carril. Un puñado de trabajadores uniformados colocaban cimientos de futuras calles y aceras; había algunas hormigoneras, pero ninguna grúa ni generador de electricidad. La única señal real del alcance del proyecto era una pegatina con la inscripción “Silica City”, en letras cursivas, adherida en la ventanilla lateral del todoterreno del contratista líder.

Así es la vida, quizá, en un país que aún se encuentra en las primeras fases de un auge petrolero potencialmente transformador. Han pasado ocho años desde el descubrimiento frente a las costas de Guyana de un yacimiento de petróleo que, según se cree, contiene 11.000 millones de barriles. Sería un hallazgo enorme para cualquier nación, entre las 20 mayores reservas del mundo. Pero para Guyana, un país de sólo 800.000 habitantes, significa más petróleo per cápita que incluso Arabia Saudita. Con una economía que crecía a un ritmo del 38% en 2023 y un esperado 21% en 2024, algunos llaman a este país “el Dubai de Sudamérica”, un lugar donde ninguna idea —ni siquiera una nueva ciudad— es demasiado ambiciosa.

Pero cualquiera que tenga sentido de la historia sabe que Dubai no es el único resultado posible: para muchos países, el petróleo ha sido menos una bendición que una maldición. Mi Venezuela natal es sólo un ejemplo, junto con Angola o el Congo, de cómo una repentina riqueza en recursos puede alimentar conflictos sociales, destruir democracias y vaciar otros sectores productivos de la economía de una nación. Proyectos de construcción a gran escala como Silica City se han convertido a veces, en otros países, en monumentos a la ineficacia y el despilfarro.

Durante un viaje de una semana a Guyana, entrevisté a numerosos funcionarios del gobierno, así como a miembros de la oposición política, la sociedad civil, el sector privado y ciudadanos. Vi claros signos de promesa: planes de nuevas escuelas, hospitales e infraestructuras críticas dignas de un país en el que, según las proyecciones del Fondo Monetario Internacional, el PIB per cápita podría teóricamente rivalizar con el de Italia o Japón a finales de esta década. Pero también vi lo mucho que le queda por recorrer a Guyana: carreteras estrechas, edificios abandonados, montones de basura en las calles y canales de agua contaminados, testimonio de un país que sigue sufriendo un 12% de desempleo y un 48% de pobreza, incluso en medio de este incipiente boom.

El gobierno dice ser plenamente consciente de los riesgos y estar aprendiendo de los errores de otros países.

“Los recursos (naturales) no son una maldición; los recursos son una bendición,” me dijo el Presidente Irfaan Ali en una entrevista. “La maldición está en la gestión, y estamos haciendo todo lo posible para evitar eso.”

“No estamos construyendo una nación petrolera; estamos construyendo una economía diversificada que se centra en muchas áreas de crecimiento,” afirmó Ali. De hecho, Silica City pretende ser un centro para profesionales de la tecnología y otras industrias que actualmente luchan por encontrar espacio en la abarrotada capital, Georgetown. Los recursos de la industria petrolera financiarán las inversiones necesarias en turismo, producción alimentaria, desarrollo industrial, manufactura y servicios de biodiversidad, que serán “las principales áreas de crecimiento del futuro,” afirmó Ali.

Otros habitantes de Guyana me transmitieron mensajes de confianza similares. Pero también había muchas preguntas: ¿Puede un país con una historia de tensiones étnicas encontrar la forma de compartir equitativamente esta extraordinaria riqueza? ¿Cómo evitar la tendencia al unipartidismo que ha asolado a tantas otras naciones ricas en petróleo? ¿Es contraproducente que una nación del Caribe, una de las regiones del mundo más afectadas por el cambio climático, apueste tan agresivamente por el petróleo? ¿Podrá competir algún otro sector de la economía?

“En Guyana, el riesgo de la maldición de los recursos es particularmente fuerte,” me dijo Jay Mandle, profesor de economía de la Universidad Colgate y miembro del Consejo Asesor del Instituto Verde de la Universidad de Guyana. Para superar este riesgo los países deben normalmente nutrir un sector privado robusto, con empresas que “puedan resistir la tentación de limitarse al mercado que proporciona el sector energético, que se convierte en una fuerza magnética muy fuerte.” Pero señaló que casi todas las naciones caribeñas, incluida Guyana, carecen de un sector privado fuerte, un reto que describió en parte como un legado de la dominación colonial. “No se trata sólo de tener una política pública adecuada,” dijo Mandle, “se trata más bien de un conjunto mucho mayor de retos.”

Un legado de división

Gestionar un salto tan grande en el desarrollo sería un reto para cualquier país, pero quizá especialmente para una nación tan joven como Guyana.

Tras haber sido una colonia británica, Guyana no obtuvo la independencia hasta 1966. En los años transcurridos desde entonces, se han producido repetidas luchas de poder entre las comunidades étnicas del país originarias de India y África, que representan aproximadamente el 40% y el 30% de la población, respectivamente. En una visita en 2015, el expresidente estadounidense Jimmy Carter habló de una enraizada “costumbre de que el ganador se lo lleva todo” en la política de Guyana y admitió que “los esfuerzos por cambiar este sistema hacia un mayor reparto del poder han sido infructuosos.”

(Lea la guía ilustrada de AQ sobre la historia y economía de Guyana.)

Las últimas elecciones, en 2020, estuvieron plagadas de acusaciones de que la coalición del partido gobernante en aquel momento, A Partnership for National Unity + Alliance for Change (APNU+AFC), intentó desvirtuar el proceso de votación. Tras una batalla legal de cinco meses, el Partido Popular Progresista/Cívico (PPP/C) del presidente Ali asumió el poder con la más estrecha de las mayorías: 33 de los 65 escaños del Parlamento.

Es un marco político cuestionable para gestionar la abundancia que se espera en la próxima década. Guyana ha pasado de producir 75.000 barriles de petróleo al día (bpd) a principios de 2020 a más de 550.000 bpd en la actualidad, camino de alcanzar los previstos 1,2 millones de bpd para 2027. Esto equivaldría aproximadamente a la producción actual de petróleo de Qatar, una comparación que parece especialmente acertada, dado el tamaño relativamente similar de ambos países y, quizás, sus ambiciones económicas.

“Guyana es muy importante porque se trata del desarrollo petrolífero costa afuera más rápido de la historia del mundo,” declaró Daniel Yergin, autor y miembro del Consejo Asesor de la Secretaría de Energía de Estados Unidos bajo los últimos cuatro presidentes, en una entrevista reciente con la CNBC.

El petróleo también ha planteado nuevos retos geopolíticos. A finales de 2023 aumentaron las tensiones con Venezuela después de que su dictadura reavivara una controversia de décadas sobre la región de Esequibo, en Guyana. Los lideres de ambos países acordaron intentar reducir las tensiones, pero algunos prevén que Venezuela se verá tentada a reafirmar sus pretensiones a medida que aumenten los ingresos procedentes de la región en disputa en los próximos años.

De hecho, las ganancias no han hecho más que empezar. Los contratos firmados con ExxonMobil, Hess Corporation (recientemente adquirida por Chevron) y la china CNOOC permiten al gobierno de Guyana recibir el 2% de la producción de petróleo en concepto de regalías. Una vez deducidos los gastos de explotación y los costes de recuperación, las empresas se reparten los beneficios al 50% con el gobierno. Las arcas de Guyana obtuvieron 1.200 millones de dólares en ingresos procedentes de estos acuerdos en 2022, una cifra que podría alcanzar más de 10.000 millones anuales en 2030 una vez que la producción adicional de petróleo y los vastos recursos de gas natural comiencen a ser aprovechados.

La lucha por el dinero y su distribución entre partidos políticos y grupos étnicos ya está en marcha. Cuando el Secretario de Estado estadounidense Antony Blinken visitó Georgetown el pasado mes de julio, Aubrey Norton, líder de la oposición, le advirtió de que en Guyana estaba surgiendo “un Estado unipartidista”. El temor es que la riqueza petrolera proporcione al partido gobernante tantos recursos que le resulte casi imposible perder las elecciones, un fenómeno clásico en los petroestados alrededor del mundo.

Francisco Monaldi, académico y experto en energía del Instituto Baker de la Universidad Rice, dijo que la asociación de los partidos políticos de Guyana con grupos étnicos específicos es preocupante. A grandes rasgos, el partido PPP/C de Ali se asocia con personas de ascendencia india, mientras que el Congreso Nacional Popular Reformista (PNCR por sus siglas en inglés) de Norton se considera que representa a la comunidad afrodescendiente. Aunque hay matices, este sistema significa que “el gobierno tiene que ser muy transparente con el sector que no está en el poder para que no se sienta excluido de los planes nacionales,” comentó Monaldi.

“A la larga, eso podría dar lugar a conflictos sociales que podrían hacer descarrilar el proceso de desarrollo de Guyana,” dijo.

Hospitales, escuelas y más

Observadores locales y extranjeros han recomendado reformas y nuevas instituciones precisamente para evitar un futuro conflicto. Desmond Thomas, coordinador del Grupo para la Reforma Electoral, una organización de defensa de la sociedad civil que pretende mejorar el marco institucional del país, sugiere nuevas normas de financiación de las campañas, así como garantizar que todos los partidos tengan acceso a los medios de comunicación locales para igualar las condiciones de competencia política.

“Creo que si arreglamos el sistema electoral, eso al menos hará que comencemos a trabajar juntos,” dijo Thomas.

Tras las disputadas elecciones de 2020, una misión de la Unión Europea sugirió más de dos docenas de reformas, entre ellas prohibir el uso de recursos estatales para hacer campaña; transformar los medios de comunicación estatales en una auténtica radiotelevisión pública; y un nuevo organismo de resolución de disputas. Pero una delegación encabezada por el legislador español Javier Nart concluyó el pasado junio que varias de estas recomendaciones seguían pendientes, incluso cuando Guyana se encamina hacia otras elecciones en 2025.

El Vicepresidente Bharrat Jagdeo, considerado uno de los líderes más influyentes del país, restó importancia a la posibilidad de que se produjera una ruptura. Me dijo que los miembros de todos los grupos étnicos están bien distribuidos en el Parlamento y el poder judicial, y citó reformas anteriores para promover una sociedad más inclusiva e integrada. En su opinión, la prosperidad también puede ayudar a disipar algunas divisiones. “Cuando la clase media crece, el país se vuelve más estable,” me dijo Jagdeo.

Mientras tanto, se están haciendo esfuerzos para repartir la riqueza. El gobierno ha destinado 406 millones de dólares al sector de salud, principalmente para construir o ampliar 12 hospitales, entre ellos dos regionales, la construcción de un nuevo centro pediátrico y maternal, y la edificación de otros seis centros sanitarios en las provincias. Conocidas empresas del sector, como Mount Sinai Health System, ya están trabajando en colaboración con Hess Corporation para mejorar el funcionamiento del Hospital Público de Georgetown, el mayor del país. En virtud del acuerdo, Hess se comprometió a invertir 32 millones de dólares, mientras que la administración de Ali aportará 1,6 millones de dólares.

El gobierno también ha aumentado los pagos mensuales a pensionistas como Hari Persaud, un trabajador retirado de 86 años que cortó caña la mayor parte de su vida laboral en la cercana hacienda azucarera de Versailles. En los dos últimos años, Persaud ha recibido en diciembre una prima única equivalente a más de 200 dólares, según me contó una tarde en su casa de West Bank Demerara, a las afueras de Georgetown. “Ojalá el gobierno nos diera educación; podemos tener dinero, pero sin educación no somos nadie,” me dijo. El gobierno también ha concedido hasta ahora más de 20.000 becas escolares.

La coalición de la oposición ha presionado para que se concedan más desembolsos, incluso la distribución de pagos en efectivo a los más pobres. Pero el gobierno se ha mostrado reticente. “Existe la idea errónea de que estamos inundados de dinero, y no es así,” dijo Jagdeo, el Vicepresidente. “Tenemos que ceñirnos a nuestro plan y no dejarnos llevar por el populismo.”

Muchos observadores externos reconocen que hace falta paciencia. “A los responsables políticos se les presenta ahora la tarea de convertir este vertiginoso ritmo de crecimiento en una realidad socioeconómica mejorada para toda la población,” me dijo por correo electrónico Yeşim Oruç, Coordinadora Residente de la ONU para Guyana. “Sabemos por la experiencia en todo el mundo que esto puede ser difícil. Se necesita tiempo. No hay atajos.”

Centrarse en las instituciones

En el frente económico, los funcionarios guyaneses hablan convincentemente de los riesgos del petróleo. Pero cuando se trata de planes a largo plazo, los detalles pueden parecer a veces escasos.

Jagdeo me dijo que el difícil pasado de Guyana hace especialmente sensible la necesidad de implementar una gestión fiscal inteligente. Antes del descubrimiento de petróleo, el 94% de los ingresos fiscales del país se destinaban al pago de la deuda, y el déficit presupuestario equivalía al 25% del PIB. Con unas infraestructuras diezmadas y una inflación de tres dígitos, muchos huyeron del país; aproximadamente la mitad de la población guyanesa vive en el extranjero, sobre todo en Estados Unidos y Canadá.

“Somos dolorosamente conscientes de que se requiere una vigilancia y una disciplina fiscal aún mayores en este período. Las ganancias inesperadas son estupendas si se utilizan bien,” declaró Jagdeo al conversar en la sede de su partido. “Si no se hace buen uso de ellas y no se mejora el bienestar de la sociedad, pueden ser perjudiciales.”

Los avances en las instituciones que podrían gestionar la riqueza a lo largo del tiempo han sido lentos, según analistas. En 2019 se creó un fondo soberano, conocido como Fondo de Recursos Naturales, que se modificó en 2021 para ayudar al gobierno a financiar sus prioridades de desarrollo. Los recursos del fondo se depositan en el Banco de la Reserva Federal de Nueva York, en Manhattan, y el Parlamento aprueba transferencias anuales al presupuesto nacional. Sólo el año pasado, la aportación alcanzó los 1.000 millones de dólares.

Aunque el fondo se considera un paso en la dirección correcta, analistas señalan que Guyana debería continuar con la creación de fondos de infraestructuras y educación para mejorar la capacidad de recuperación y un desarrollo más amplio. “Pasar de una economía exportadora de materias primas a una basada en los servicios no es tarea fácil,” afirmó Schreiner Parker, director gerente para América Latina de Rystad Energy, una consultora de investigación e inteligencia empresarial con sede en Oslo. “Pero a través de la inversión en infraestructuras y educación, la brecha se hace menos ancha y el objetivo final más alcanzable.”

La oposición y los observadores también han pedido la creación de una nueva Comisión del Petróleo, similar a las de Brasil o Colombia, con el objetivo de eliminar en la medida de lo posible las consideraciones políticas partidistas cotidianas de la gestión de la industria. “La necesidad de un sistema de controles y equilibrios en el sector petrolero es imperativa para evitar la acumulación indebida de poder y, francamente, la tentación,” declaró Parker.

Pero esta medida no es inminente. Vickram Bharrat, ministro de Recursos Naturales del país, calificó la Comisión del Petróleo de “algo en ciernes,” pero se negó a decir si se creará en 2024. Afirmó que la administración ya cuenta con un marco legal para que la industria petrolera pueda operar de forma “transparente y responsable,” con “controles y equilibrios adecuados.”

Los bancos internacionales de desarrollo, incluido el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el mayor acreedor multilateral de la nación, también están tratando de proporcionar asesoramiento y financiación para ayudar a Guyana a evitar la trampa de los recursos naturales. En 2022, el banco aprobó diez operaciones en el país por 460 millones de dólares y 32 acuerdos de cooperación técnica por 18 millones, para proyectos centrados en el desarrollo de infraestructuras resilientes, el desarrollo del capital humano en sanidad y educación, y el fortalecimiento de las instituciones de Guyana.

La formación de una compañía petrolera nacional similar a Pemex en México o Petrobras en Brasil está descartada, según me dijeron varios funcionarios, entre ellos el Presidente Ali. Crear una empresa estatal exigiría demasiado capital y una capacidad de gestión de la que Guyana carece actualmente, dijeron. “Hemos tenido experiencias con empresas petroleras estatales y no estamos preparados para eso,” afirmó Jagdeo.

En su lugar, el dinero se destina a planes de desarrollo a largo plazo. En la actualidad, el principal enlace entre Guyana y Brasil es una vía de arcilla roja de un solo carril, que Guyana tiene previsto convertir en una carretera asfaltada de dos carriles. Un puente previsto con Surinam permitirá a Guyana vender más productos manufacturados y agrícolas a su vecino, que también está disfrutando de un aumento de la producción de petróleo. Para completar el impulso comercial, la administración de Ali lidera la iniciativa de seguridad alimentaria 2025 de CARICOM, que pretende aumentar la producción de alimentos y el comercio intrarregional en un 25% en ese año.

Se trata de un cambio vertiginoso para un país que hace apenas una década tenía el oro, el arroz y el azúcar como sus principales exportaciones. El Ministro de Finanzas de Guyana, Ashni Singh, me dijo que el gobierno quiere ampliar la agricultura más allá de la caña de azúcar y el arroz, planificando la producción a gran escala de nuevos cultivos como el maíz y la soja que abastecerán el mercado nacional y, con el tiempo, el resto de CARICOM.

Queda por ver si estos nuevos sectores podrán hacer frente a la inflación y otros efectos secundarios del auge del petróleo. Durante mi estancia en Guyana, una habitación individual en el Hotel Marriott costaba 380 dólares antes de impuestos. Otros hoteles del centro no tenían plazas libres, un problema común en estos días. Los precios de los restaurantes a veces recordaban a los de Nueva York: Una humilde comida de pollo y picanha en un restaurante de estilo rodizio en Alexander Street me costó 42 dólares. Se prevé que la inflación se mantenga por encima del 5% en los próximos años.

El sector petrolero sólo emplea directamente a unos 6.000 trabajadores hoy en día. Para otros guyaneses, la presión sobre los precios ha sido difícil de sobrellevar. “Los salarios van en una dirección y los precios en otra completamente distinta,” me dijo una mujer mientras almorzaba en un restaurante de comida rápida Popeye’s, en el centro de la ciudad, donde también fui a buscar un almuerzo más económico. “Al menos yo tengo trabajo. No sé cómo se las arregla la gente para llegar al fin de mes,” añadió.

Clima y otros desafíos

De cara al futuro, varios retos se vislumbran en el horizonte.

Guyana está empezando a producir petróleo en un momento en que las emisiones netas cero son un objetivo destacado en un mundo impulsado por el cambio climático, y cuando gran parte de la agenda mundial gira en torno a la descarbonización de las economías. “Tenemos un estrecho margen de tiempo del que beneficiarnos,” dijo Jagdeo, refiriéndose a la teoría del pico del petróleo, pero evitando discutir los detalles de tales proyecciones. “Queremos crear un entorno para acelerar la producción (de petróleo).”

Como muestra del equilibrio que intenta alcanzar el país, también se anuncia como prioritaria una economía verde. Ali quiere que Guyana maximice el valor de los bosques de la nación, un principio ya recogido en la Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono 2030, dijo. En 2022, Hess Corporation acordó comprar a Guyana créditos de carbono por valor de 750 millones de dólares en el marco del programa de las Naciones Unidas de Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación Forestal (REDD). En 2009, Guyana también firmó un acuerdo con Noruega por valor de 250 millones de dólares para proteger 18 millones de hectáreas de bosque.

Mientras tanto, el desarrollo del sector petrolífero avanza a toda velocidad. El ministro Bharrat calcula que este año se invertirán más de 50.000 millones de dólares en el sector petrolero, principalmente en la zona de Statbroek, explotada por la empresa conjunta dirigida por ExxonMobil (45%) con Hess (30%), y CNOOC (25%). El bloque sigue siendo el único yacimiento productor del país, y mientras yo visitaba Georgetown, las empresas anunciaron que un tercer buque flotante de producción, almacenamiento y descarga (FPSO), Prosperity, iniciaba operaciones formales de extracción.

También se espera que empresas como Total, Repsol y otras entren pronto en la fase de producción. La cantidad de dinero que se invertirá en el sector “probablemente se duplicará” de aquí a 2030, según Bharrat, ya que el país prevé tener hasta 10 FPSO en funcionamiento. Las entradas de capital adicional llegarán al sector del gas “muy pronto” en el marco de una Estrategia del Gas Natural, añadió.

¿Qué pasará con todo ese dinero? En mi conversación con Norton, el líder de la oposición, se quejó repetidamente de la estrategia del gobierno de destinar tanto dinero a proyectos de infraestructuras a gran escala. “Estamos en una trayectoria de despilfarro,” dijo, expresando sus dudas sobre la capacidad institucional del gobierno para planificar y ejecutar tantas iniciativas en los próximos años.

“Lo que Guyana necesita en este momento es un plan holístico,” dijo Norton.

Algunos analistas están de acuerdo. Thomas Singh, profesor de economía durante muchos años y director del Instituto Verde de la Universidad de Guyana, también ve falta de planificación. “Me preocupa que el gobierno esté demasiado centrado en cifras vacías de crecimiento y no preste atención a cuestiones sociales más significativas,” afirmó.

Cuando pregunté al Presidente Ali si las ambiciones presentes y futuras de su gobierno estaban consolidadas en algún tipo de plan maestro, respondió: “He ido escribiendo un plan sobre la marcha, porque no tenemos tiempo para tener un plan y luego aplicarlo.” Pero también dijo que el gobierno tiene intención de anunciar en enero una nueva iniciativa, denominada “One Guyana Developing Strategy,” que detallará los pilares del crecimiento del país en el futuro.

En mis conversaciones con el Presidente y otros funcionarios, quedó claro que no faltan grandes planes en la Guyana de hoy. Ali habló de un país que utilizará su nueva riqueza para preservar adecuadamente sus bosques, al tiempo que construirá infraestructuras que “situarán a Guyana como el actor número uno en materia de alimentos en la región”, permitiéndole exportar a Oriente Medio y otros lugares. El país también espera desarrollar su poder diplomático, ocupando este año un puesto como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En el futuro, no habrá foro internacional sobre clima, alimentación o energía “en el que Guyana esté ausente,” afirmó Ali.

Ali sugirió que es casi seguro que se presentará a la reelección en 2025. “No estoy buscando un legado en este momento,” me dijo. “Todo lo que estoy haciendo es trabajar duro cada día… poniendo toda mi atención y energía en el avance de Guyana.” Muchos otros harán lo mismo.

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Esta historia fue actualizada el 23 de enero para reflejar las más reciente data de producción petrolera.

Créditos de ilustraciones de la introducción: 1. Foto de José Enrique Arrioja. 2. Foto cortesía de ExxonMobil. 3. Representación digital de Maritere Rodríguez y Adriana García, Universidad de Miami. 4. Foto de José Enrique Arrioja.