A Guiana conseguirá evitar a maldição dos recursos naturais?

O petróleo ajudou alguns países e arruinou outros. A AQ foi a Georgetown e relata aqui os esforços do país para encontrar um caminho.

POR JOSÉ ENRIQUE ARRIOJA | JANUARY 23, 2024

Este artigo foi adaptado do relatório especial da AQ sobre o superciclo eleitoral na América Latina | Read in English | Leer en español

GEORGETOWN — Se há um símbolo tanto da imensa promessa como dos riscos para o futuro da Guiana, é o projeto conhecido como Silica City.

Idealizado pelo Presidente Irfaan Ali, tem o objetivo de ser uma “cidade inteligente” inteiramente nova na savana tropical, a cerca de 48 quilômetros a sul da capital, Georgetown, perto do aeroporto internacional. Contratos de construção no valor de 10 milhões de dólares foram firmados em fevereiro de 2023; há planos de construção de um campo de golfe de 18 buracos, moradia para 60 mil pessoas, escolas, parques industriais e muito mais. Arquitetos da Universidade de Miami ajudarão a projetar o plano diretor de Silica City; investidores em lugares distantes como Singapura e Coreia do Sul manifestaram interesse. O governo diz que o projeto pode levar 20 anos para ser concluído, mas espera que as pessoas possam começar a viver lá ainda este ano.

Por enquanto, é pouco mais que um campo vazio. Quando visitei o local numa sexta-feira de manhã, em novembro, para chegar ao canteiro de obras era necessário atravessar duas pontes de madeira de pista única. Um punhado de trabalhadores não uniformizados estava lançando as bases das futuras ruas e calçadas; havia algumas betoneiras, mas nenhum guindaste ou gerador. O único sinal do escopo do projeto era um adesivo que dizia “Silica City” colado na janela lateral da camionete de um empreiteiro.

Assim é a vida, talvez, num país ainda nas fases iniciais de um boom petrolífero potencialmente transformador. Já se passaram oito anos desde a descoberta de petróleo na costa da Guiana, que se acredita totalizar 11 bilhões de barris. Esse volume seria uma grande descoberta para qualquer nação, uma das 20 maiores reservas do mundo. Mas para a Guiana, um país com apenas 800 mil habitantes, significa mais petróleo per capita do que até mesmo a Arábia Saudita. Com a economia crescendo a um ritmo de 38% em 2023, e estimativa de 21% de crescimento em 2024, alguns chamam o país de “Dubai da América do Sul”, um lugar onde nenhuma ideia – mesmo uma nova cidade – é ambiciosa demais.

Mas qualquer pessoa com algum conhecimento de história sabe que Dubai não é o único resultado possível – que o petróleo para muitos países tem sido menos uma bênção do que uma maldição. O meu país natal, a Venezuela, é apenas um exemplo, juntamente com Angola ou o Congo, de como a súbita riqueza em recursos pode alimentar conflitos sociais, destruir democracias e esvaziar outros setores produtivos da economia de uma nação. Projetos de construção de grande escala como Silica City tornaram-se, noutros países, por vezes monumentos à ineficiência e ao desperdício.

Durante uma viagem de uma semana à Guiana, entrevistei diversos servidores governamentais, bem como membros da oposição, da sociedade civil, do setor privado e pessoas comuns. Vi sinais promissores claros: planos para novas escolas, hospitais e projetos de infraestrutura crítica condizentes com um país onde, de acordo com as projeções do Fundo Monetário Internacional, o PIB per capita pode teoricamente rivalizar com a Itália ou o Japão no final desta década. Mas também vi o longo caminho que a Guiana ainda tem de percorrer: estradas estreitas, edifícios abandonados, pilhas de lixo nas ruas e canais de água poluídos, testemunho de um país que ainda sofre com 12% de desemprego e 48% de pobreza, mesmo no meio deste boom incipiente.

O governo afirma estar plenamente consciente dos riscos – e diz aprender com os erros de outros países.

“A maldição dos recursos naturais não existe; os recursos são uma bênção”, disse-me o presidente Irfaan Ali numa entrevista. “O que há é uma maldição de gestão e estamos fazendo de tudo para evitar isso.”

“Não estamos construindo uma nação energética; estamos construindo uma economia diversificada que se concentra em muitas áreas de crescimento”, disse Ali. De fato, Silica City pretende ser um centro para profissionais de tecnologia e outras indústrias que atualmente lutam por espaço na movimentada capital, Georgetown. Os recursos da indústria petrolífera financiarão os investimentos necessários no turismo, na produção alimentar, no desenvolvimento industrial, na indústria de transformação e nos serviços de biodiversidade, que serão “áreas de grande crescimento do futuro”, disse Ali.

Ouvi comentários igualmente confiantes de outras pessoas na Guiana. Mas também surgiram muitas questões: será que um país com um histórico de tensões étnicas pode encontrar uma forma de partilhar equitativamente esta riqueza extraordinária? Como evitar caminhar para um regime de partido único, algo que tem atormentado tantas outras nações ricas em petróleo? Será, em última análise, contraproducente para uma nação caribenha, uma das regiões do mundo mais atingidas pelas alterações climáticas, apostar tão agressivamente no petróleo? Alguma outra parte da economia será capaz de competir?

“Na Guiana, o risco da maldição dos recursos naturais é particularmente forte”, disse-me Jay Mandle, professor de economia na Universidade Colgate e membro do Conselho Consultivo do Instituto Verde da Universidade da Guiana. Para superar o risco, disse ele, os países devem fomentar um setor privado robusto, com empresas que “possam resistir à tentação de se limitarem ao mercado fornecido pelo setor energético, que se torna uma força magnética muito forte”. Mas salientou que quase todos os países do Caribe, incluindo a Guiana, carecem de um setor privado forte, um desafio que descreveu em parte como um legado do domínio colonial.

“Não se trata apenas de ter políticas públicas adequadas”, disse Mandle. Pelo contrário, envolve um conjunto muito, muito maior de desafios.

Um legado de divergências

Gerir um salto tão grande no desenvolvimento seria um desafio para qualquer país – mas talvez especialmente para uma nação tão jovem como a Guiana.

Ex-colônia britânica, a Guiana só alcançou a independência em 1966. Nos anos seguintes houve repetidas disputas pelo poder entre as comunidades étnicas indianas e africanas do país, que representam aproximadamente 40% e 30% da população, respetivamente. Numa visita em 2015, o antigo presidente dos EUA, Jimmy Carter, falou de um antigo costume de “o vencedor leva tudo” na política da Guiana e disse: “Os esforços para mudar este sistema e promover mais partilha de poder têm sido infrutíferos”.

(Veja este guia ilustrado da história e economia da Guiana)

As eleições mais recentes, em 2020, foram atormentadas por alegações de que a coligação do partido no poder à época, A Parceria para a Unidade Nacional + Aliança para a Mudança (APNU+AFC), fraudou a votação. Só depois de uma batalha legal de cinco meses o Partido Progressista do Povo / Cívico (PPP/C), de Ali, tomou posse, com uma maioria estreita: levou 33 dos 65 assentos no parlamento.

Essa é uma estrutura política questionável para lidar com a abundância que se espera que chegue ao longo da próxima década. A Guiana passou de produzir 75.000 barris de petróleo por dia (bpd) no início de 2020 para quase 500.000 bpd hoje, e está a caminho de uma projeção de 1,2 milhão bpd até 2027. Isso seria quase o que produz o Qatar hoje – uma comparação que parece especialmente adequada, dadas as condições relativamente semelhantes dos países em termos de tamanho e, talvez, ambições econômicas.

“A Guiana é muito importante porque é o país com mais rápido desenvolvimento de petróleo offshore da história”, disse em uma entrevista recente ao canal de televisão americano CNBC Daniel Yergin, escritor e membro do Conselho Consultivo da Secretaria de Energia dos últimos quatro presidentes dos Estados Unidos.

O petróleo também trouxe novos desafios geopolíticos. No final de 2023, as tensões aumentaram com a Venezuela após o regime de Nicolás Maduro reavivar uma controvérsia de décadas sobre a região de Essequibo, na Guiana. Os líderes dos dois países concordaram em tentar reduzir as tensões, mas alguns acham que a Venezuela ficará tentada a reafirmar as suas reivindicações à medida que receitas da região disputada cresçam ainda mais nos próximos anos.

Na verdade, a sorte inesperada está apenas começando. Contratos assinados com a ExxonMobil, Hess Corporation (recentemente adquirida pela Chevron) e a CN OOC, da China, permitem que a Guiana receba 2% da produção de petróleo em royalties. Após as empresas deduzirem seus custos operacionais e custos de recuperação, elas vão dividir o lucro em 50/50 com o governo. A Guiana arrecadou 1.2 bilhão de dólares em receitas provenientes desses acordos em 2022 – um número que pode chegar a mais de 10 bilhões de dólares anuais até 2030, uma vez que a produção adicional de petróleo e vastos recursos de gás natural comecem a fluir.

A briga pelo dinheiro e como ele será distribuído entre partidos políticos e grupos étnicos já está a todo vapor. Quando o Secretário de Estado dos EUA, Antony Blinken, visitou Georgetown em julho passado, Aubrey Norton, o líder da oposição, advertiu-o de que “um Estado de partido único está emergindo” na Guiana. O medo é que a riqueza do petróleo dará ao partido no governo tantos recursos que se tornará quase impossível que perca eleições – um fenômeno clássico nos estados petroleiros no mundo.

Francisco Monaldi, acadêmico e especialista em energia do Instituto Baker da Rice University, diz que a proximidade dos partidos políticos da Guiana com etnias específicas é preocupante. Em termos gerais, o partido PPP/C, de Ali, é mais associado a pessoas de ascendência indiana, enquanto o de Norton, o Reforma do Congresso Nacional Popular (PNCR) é vista como representante da comunidade afrodescendente. Embora existam nuances, este sistema significa que “o governo tem que ser muito transparente com o setor que não está no poder para que esse não se sinta excluído dos planos nacionais”, disse Monaldi.

“No longo prazo, isso pode levar a conflitos sociais que podem inviabilizar o processo de desenvolvimento da Guiana”, disse ele.

Hospitais, escolas e mais

Analistas locais e estrangeiros recomendam reformas e novas instituições precisamente para evitar conflitos no futuro. Desmond Thomas, coordenador do Electoral Reform Group, uma organização da sociedade civil que busca melhorar o quadro institucional do país, sugere novas regras de financiamento de campanha, bem como garantir que todas as partes tenham acesso à mídia local para nivelar o campo de jogo.

“Acredito que, se consertarmos o sistema eleitoral, isso pelo menos nos fará trabalhar juntos”, disse Thomas.

Após as disputadas eleições de 2020, uma missão da União Europeia sugeriu mais de duas dúzias de reformas, incluindo proibir o uso de recursos estatais para campanhas; transformar a mídia estatal em uma verdadeira emissora pública; e um novo organismo de resolução de disputas. Mas uma delegação liderada pelo legislador espanhol Javier Nart concluiu em junho passado que várias dessas recomendações ainda estavam pendentes, apesar de a Guiana estar caminhando para outra eleição em 2025.

O vice-presidente Bharrat Jagdeo, visto como um dos líderes mais poderosos do país, minimizou as preocupações sobre conflitos futuros. Ele me disse que membros de todos os grupos étnicos são bem representados no parlamento e no judiciário, e citou reformas já feitas para promover uma sociedade mais inclusiva e integrada. A prosperidade também pode ajudar a amenizar algumas divisões, afirmou. “Quando a classe média cresce, o país se torna mais estável”, disse-me Jagdeo.

Enquanto isso, estão em curso esforços para distribuir a riqueza. O governo comprometeu-se com 406 milhões de dólares para o setor da saúde, principalmente para construir ou expandir 12 hospitais, incluindo dois hospitais regionais, a construção de uma nova unidade de maternidade e pediátrica e a construção de seis unidades regionais de cuidados de saúde adicionais. Empresas conhecidas do setor, como o Mount Sinai Health System, já estão trabalhando em parceria com a Hess Corporation para melhorar as operações do Hospital Público de Georgetown, o maior do país. Nos termos do acordo, a Hess comprometeu-se a investir 32 milhões de dólares, enquanto a administração de Ali contribuirá com 1.6 milhões de dólares.

O governo também aumentou os pagamentos mensais a pensionistas como Hari Persaud, um homem de 86 anos que cortou cana durante a maior parte dos seus anos de trabalho. Nos últimos dois anos, Persaud recebeu um bônus único em dezembro equivalente a mais de 200 dólares, disse-me ele uma tarde na sua casa na região de West Bank Demerara, nos arredores de Georgetown. “Gostaria que o governo nos desse educação; podemos ter dinheiro, mas sem educação não somos ninguém”, disse-me ele. O governo também concedeu mais de 20 mil bolsas de estudo.

O partido da oposição pressionou por mais – incluindo a distribuição de pagamentos em dinheiro aos pobres. Mas o governo tem hesitado. “Há uma visão enganosa de que estamos cheios de dinheiro, e não é o caso”, disse Jagdeo, o vice-presidente. “Temos que seguir o nosso plano e não nos deixar levar pelo populismo.”

Muitos especialistas reconhecem que é preciso ter paciência. “Os líderes políticos têm agora a tarefa de converter este ritmo vertiginoso de crescimento numa realidade socioeconômica boa para todos”, disse-me Yeşim Oruç, Coordenador Residente da ONU para a Guiana, por e-mail. “Sabemos por experiência em todo o mundo que isso pode ser difícil. Leva tempo. Não existem atalhos.”

Foco nas instituições

No que diz respeito à economia, as autoridades guianesas falam de forma convincente sobre os riscos do petróleo.

Mas quando se trata de planos de longo prazo, os detalhes às vezes parecem escassos.

Jagdeo disse-me que o passado difícil da Guiana torna-a especialmente consciente da necessidade de uma gestão fiscal inteligente. Antes da descoberta do petróleo, 94% das receitas fiscais do país eram destinadas ao pagamento de dívidas e o déficit orçamental era equivalente a 25% do PIB, disse ele. Com a infraestrutura dizimada e inflação de três dígitos, muitos deixaram do país; cerca de metade da população da Guiana vive no exterior, principalmente nos Estados Unidos e no Canadá.

“Somos dolorosamente conscientes de que é necessário adotar vigilância e disciplina fiscal neste momento. Lucros inesperados são ótimos se você os usar bem”, disse Jagdeo na sede de seu partido. “Se você não fizer bom uso deles e não melhorar o bem-estar da sociedade, eles podem ser prejudiciais.”

O progresso das instituições que poderiam gerir a riqueza a longo prazo tem sido lento, dizem observadores. Um fundo soberano, conhecido como Fundo de Recursos Naturais, foi criado em 2019 e alterado em 2021 para ajudar o governo a financiar as suas prioridades de desenvolvimento. Os recursos do fundo são depositados no Federal Reserve Bank de Nova York e o parlamento aprova transferências anuais para o orçamento nacional. Só no ano passado, a contribuição chegou a um bilhão de dólares.

Embora o fundo seja considerado um passo na direção certa, analistas salientam que a Guiana deve continuar com a criação de infraestrutura e fundos para a educação para melhorar sua resiliência e gerar um desenvolvimento mais amplo. “Passar de uma economia exportadora de matérias-primas para uma economia baseada em serviços não é uma tarefa fácil”, diz Schreiner Parker, diretor administrativo para a América Latina da Rystad Energy, uma empresa de pesquisa e consultoria de inteligência empresarial com sede em Oslo. “Mas com investimento em infraestrutura e educação, o abismo torna-se menor e o objetivo final, mais atingível.”

A oposição e analistas também pedem a criação de uma nova Comissão do Petróleo da Guiana, semelhante às do Brasil e da Colômbia, com o objetivo de eliminar, tanto quanto for possível, as dinâmicas políticas-partidárias do dia-a-dia da gestão da indústria petroleira. “Um sistema que garanta equilíbrio de poderes no setor petrolífero é essencial para evitar a acumulação indevida de poder e, francamente, a tentação”, disse Parker.

Mas tal medida não é iminente, disseram-me as autoridades. Vickran Bharrat, o Ministro de Recursos Naturais do país, disse que uma comissão do petróleo é“algo em formação”, mas recusou-se a dizer se será criada em 2024. Ele disse que a administração já tem um quadro jurídico em vigor para que a indústria petrolífera possa operar de “maneira transparente e responsável”, com “controles e equilíbrios adequados”.

Os bancos internacionais de desenvolvimento, incluindo o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o maior credor multilateral do país, também estão tentando fornecer aconselhamento e financiamento para ajudar a Guiana a evitar a armadilha dos recursos naturais. Em 2022, o banco aprovou dez operações no país no valor de 460 milhões de dólares e 32 acordos de cooperação técnica no valor de 18 milhões de dólares, para projetos centrados no desenvolvimento de infraestruturas resilientes, o desenvolvimento do capital humano na saúde e na educação e no fortalecimento das instituições da Guiana.

A formação de uma empresa petrolífera nacional semelhante à Pemex no México ou à Petrobras no Brasil está fora de questão, disseram-me vários membros do governo, incluindo o presidente Ali. A criação de uma empresa estatal exigiria demasiado capital e capacidade de gestão que falta atualmente à Guiana, afirmaram. “Temos observado experiências com empresas petrolíferas estatais e não estamos preparados para isso”, disse Jagdeo.

Em vez disso, o dinheiro está sendo direcionado para planos de desenvolvimento a longo prazo. Atualmente, a principal ligação entre a Guiana e o Brasil é uma estrada de pista única e terra batida – que a Guiana planeja transformar numa estrada de asfalto de duas pistas. Uma ponte até o Suriname permitirá à Guiana vender mais produtos manufaturados e agrícolas ao seu vizinho, que também está desfrutando de um aumento na produção de petróleo. Para completar o impulso comercial, a administração de Ali lidera a iniciativa de segurança alimentar 2025 da CARICOM (sigla em inglês para o bloco econômico Comunidade do Caribe), que visa aumentar a produção alimentar e o comércio intrarregional em 25% nesse ano.

Isso tudo é uma mudança e tanto para um país que há apenas uma década tinha ouro, arroz e açúcar como as suas principais exportações. O Ministro das Finanças da Guiana, Ashni Singh, disse-me que o governo quer expandir a agricultura para além da cana-de-açúcar e do arroz, e planeja a produção em grande escala de novas culturas, como o milho e a soja, que irão abastecer o mercado interno e, eventualmente, o resto da CARICOM.

Resta saber se estes novos setores conseguirão lidar com a inflação e outros efeitos secundários do boom do petróleo. Enquanto estive na Guiana, um quarto individual no Marriott Hotel custava 380 dólares, sem contar os impostos. Vários outros hotéis do centro da cidade não tinham vagas, um problema comum nos dias de hoje. Os preços dos restaurantes às vezes lembravam os de Nova York: uma refeição humilde de frango e picanha em um restaurante estilo rodízio me custou 42 bilhões de dólares. A inflação deverá permanecer acima de 5% nos próximos anos.

O setor petrolífero emprega diretamente apenas cerca de 6.000 trabalhadores. Para outros guianenses, a pressão sobre os preços tem sido difícil de suportar. “Os salários vão para um lado e os preços para outro”, disse-me uma mulher enquanto almoçava num restaurante fast-food do cadeia Popeye, no centro da cidade, onde também fui procurar uma refeição mais barata. “Pelo menos eu tenho um emprego. Não sei como as pessoas conseguem sobreviver”, acrescentou.

Meio-ambiente e outros desafios

Olhando para o futuro, há vários desafios no horizonte.

A Guiana está começando a produzir petróleo num momento em que as emissões líquidas zero são um objetivo proeminente, num mundo marcado pelas alterações climáticas e quando grande parte da agenda global gira em torno da descarbonização das economias. “Temos um prazo estreito para nos beneficiarmos”, disse Jagdeo, referindo-se à teoria do pico petrolífero, mas evitando discutir os detalhes de tais projeções. “Queremos criar um ambiente para a produção acelerada (de petróleo).”

Mostrando o equilíbrio que o país tenta alcançar, uma economia verde também é mencionada como prioridade. Ali quer que a Guiana maximize o valor da floresta do país, um princípio já declarado na Estratégia de Desenvolvimento de Baixo Carbono 2030, disse ele. Em 2022, a Hess Corporation concordou em comprar 750 milhões de dólares em créditos de carbono da Guiana no âmbito do programa das Nações Unidas para a Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal (REDD). Em 2009, a Guiana também assinou um acordo de 250 milhões de dólares com a Noruega para proteger 18 milhões de hectares de floresta.

Entretanto, o desenvolvimento do setor petrolífero prossegue a uma velocidade vertiginosa. O Ministro Bharrat estima que mais de 50 bilhões de dólares serão investidos no setor petrolífero este ano, principalmente na região de Statbroek, operada pela joint venture liderada pela ExxonMobil (45%), com Hess (30%) e CN OOC (25%). O bloco ainda é o único produtor do país e, enquanto eu visitava Georgetown, as empresas anunciaram que um terceiro navio de produção, armazenamento e descarga (FPSO), o Prosperity, iniciou operações formais de extração.

Empresas como Total, Repsol e outras também deverão entrar em breve na fase de produção. A quantidade de dinheiro a ser investida no setor “provavelmente duplicará” até 2030, segundo Bharrat, já que o país planeja ter até 10 FPSOs em operação. Entradas adicionais de capital chegarão ao setor de gás “muito em breve” no âmbito da Estratégia do Gás Natural, acrescentou.

O que acontecerá com todo esse dinheiro? Na minha conversa com Norton, o líder da oposição, ele queixou-se repetidamente da estratégia da administração de investir tanto dinheiro em projetos de infraestrutura de grande escala. “Estamos numa trajetória de desperdício”, afirmou, expressando dúvidas sobre a capacidade institucional do governo para planejar e executar tantas iniciativas nos próximos anos.

“O que a Guiana precisa nesta fase é de um plano integrado”, disse Norton.

Alguns analistas concordam. Thomas Singh, professor de economia de longa data e diretor do Instituto Verde da Universidade da Guiana, também vê falta de planejamento. “Me preocupa que o governo esteja muito concentrado em números de crescimento vazios e não preste atenção o bastante em questões sociais mais significativas”, disse ele.

Quando perguntei ao Presidente Ali se as ambições presentes e futuras do seu governo estavam consolidadas em algum tipo de plano diretor, ele disse: “Tenho feito planos à medida que avançamos, porque não temos tempo para elaborar um plano e só então implementá-lo.” Mas ele também disse que o governo pretende anunciar uma nova iniciativa, chamada “Uma Estratégia de Desenvolvimento da Guiana”, em janeiro, que definirá os pilares do país para o crescimento futuro.

Nas minhas conversas com o presidente e outras autoridades, ficou claro que não faltam grandes planos na Guiana de hoje. Ali falou de um país que utilizará a sua riqueza recém-adquirida para preservar adequadamente a sua floresta, ao mesmo tempo que construirá projetos que irão “posicionar a Guiana como o ator número um em geração de alimentos na região”, permitindo-lhe exportar para o Oriente Médio e outros lugares. O país também espera desenvolver o seu poder diplomático, se tornando este ano um membro não permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas. No futuro, não haverá um fórum internacional sobre clima, alimentação ou energia “onde a Guiana esteja ausente”, disse Ali.

Ali deu a entender que é quase certo que ele buscará a reeleição em 2025. “Não estou procurando um legado neste momento”, ele me disse. “Estou só trabalhando duro todos os dias, colocando todo o meu foco e energia no avanço da Guiana.” Muitos outros farão o mesmo.

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Ilustrações da introdução: 1. Foto de José Enrique Arrioja. 2. Foto cortesia da ExxonMobil. 3. Renderização digital de Maritere Rodríguez e Adriana García, Universidade de Miami. 4. Foto de José Enrique Arrioja.