Read the original version in French.
The withdrawal of Canada’s candidacy to the UN Security Council on October 12 is an earthquake in the history of Canadian diplomacy. Who would have thought this possible? Is Portugal, the country who will take the seat in Canada’s place, really a more influential country? This would not have happened if it hadn’t been for Canada’s leadership, which has left the country’s previously enviable international reputation in tatters.
A Turning Point: Copenhagen
Tremors generally precede an earthquake. In Canada’s case, the rumblings began in 2008 when the British Foreign Office put together a list of the most important G20 countries. Canada did not make the cut.
This foreboding became a reality in December 2009 in Copenhagen when the Danish government brought together the 27 countries that have the clout to negotiate global agreements. No seat was reserved for Canada. Better yet, Canada did not complain about not being there. Canada no longer counts, and does not really care to be counted.
Is there a scenario when this voluntary global withdrawal would effectively remove Canada from multilateral institutions such as the G30? There is one. And if it were to happen, we would have to go back to Copenhagen to find the time and the place where the conditions that facilitated this downgrade materialized.
Canada clearly showed its futility at Copenhagen. It did not help its G8 counterparts to reach an agreement nor did it help any of the new G20 powers—Brazil, India, China, and South Africa—that were trying to gain more financial leverage from the North in order to go green. Canada was in that restrained group of countries who didn’t want anything.
Canada, a Result of G7
First, some history. When the first group of leaders was convened by French President Giscard d’Estaing in 1975, Canada was not among them. Giscard D’Estaing had no respect for Canadian Prime Minister Trudeau and thought that the U.S. amply represented North America. It was U.S. Gerald Ford who, in 1976, made Canada the smallest member country of the G8 in terms of both population and economy.
In spite of Canada’s size, its prime ministers have since been able to justify the country’s seat at the table. Pierre Trudeau and Jimmy Carter agreed on all the major international issues. And Brian Mulroney was an important intermediary between Ronald Reagan and François Mitterand, as well as a strong voice on the then-thorny issue that was South Africa. Jean Chrétien got along with Bill Clinton—but, above all, his minister of foreign affairs, Lloyd Axworthy, drove an activist international agenda: anti-personnel mines, the International Criminal Court, the Responsibility to Protect Doctrine, and so on. Canada’s participation in the intervention in Afghanistan, initiated by Paul Martin, was disproportionate to its real weight in the world and has helped maintain a high profile for a medium-sized country.
Prime Minister Stephen Harper leaves much to be desired in regard to his ability to navigate international policy circles. When Canadian troops leave Afghanistan, Canada’s international voice will be the weakest it has ever been. However, this will not be enough to change the G20 inclusion rules so that Canada is excluded. A much larger dynamic will have to be in place for that.
The G20 Composition
Another force challenging the composition of the G20 was present in Copenhagen. The Group of 77, which unites the poorest countries in the world, has reason to claim that its representation among the deciders is weak. And they are furious. They have the support of a committee of experts, chaired by Joseph Stiglitz, who presented the committee’s report to the president of the UN General Assembly in 2009.
G20 constitutes an historic step forward, effectively grouping together 65 percent of humanity and 90 percent of its economy. But 172 countries have no official way of making their voices heard, while one region is outrageously over-represented: North America. Three of its countries are members: Canada, the U.S. and Mexico.
For over a year, a group of academics has been circulating an intellectually grand recommendation that would solve these problems. They are proposing that members should be every country that represents 2 percent of the world’s population or that comprise at least 2 percent of the world’s GDP.
This first triage would comprise 15 countries—all the important G20 players today—that also represent 60 percent of the population. Five slots would remain to be distributed. The authors suggest dividing the world in five regions, the members of which would decide, by election or by rotation, who would be seated at the G20 for how long and, if they so wish, with which type of negotiating mandate. This way membership criteria would be clear, equitable and predictable for the permanent members (chosen for their demographic and economic importance) as well as for the other members and would guarantee global representation.
Let’s come back to Canada. In 2008, its economy represented 2.4 percent of the world’s GDP and would therefore be among the invited countries. But, according to the authors of the study, as of 2016, Canada would fall below the 2 percent share because the rest of the world’s growth is expected to be more significant. Canada would thus be relegated to the second category, having to be elected or wait its turn among the other countries in the Americas, except Brazil and the United States.
It is far from certain that these reforms will ever see the light of day. Nothing is more difficult than getting a country to abandon its membership in a decision-making group. Hence, the enormous difficulty of reforming the UN Security Council, where those who have veto powers (U.S., Russia, France, Great Britain, and China) refuse to give up the privileges received after World War II.
However, if powerful actors (China, Brazil and certain European countries) began to recognize the need for more adequate representation of poor countries, the dethroning of Canada will not be a major point of contention. And we would remember Copenhagen.
Original French version below.
Officiel: le Canada ne fait plus le poids
Le retrait, ce mardi, de la candidature canadienne à un siège du Conseil de sécurité de l’ONU est un tremblement de terre dans l’histoire diplomatique du Canada. Le Portugal, qui obtient le siège à sa place, un pays plus influent que le Canada? Ce ne serait pas le cas si la direction du pays n’avait pas lesser la enviable réputation internationale du Canada en désordre.
Un point tournant: Copenhague
Lorsqu’un tremblement de terre se produit, il y a toujours des secousses qui en annoncent l’arrivée. Pour le Canada, c’était ce jour de 2008 où le ministère britannique des affaires étrangères avait colligé une liste des pays les plus importants du G20, sans y inclure le nom de notre beau pays.
Ce présage est devenu réalité, en décembre 2009, à Copenhague. Lorsque la présidence danoise a réuni les 27 pays qui comptent pour négocier une entente globale, le Canada n’avait pas de siège réservé. Mieux encore, il ne s’est même pas plaint de ne pas y être. Il ne compte plus et ne tient pas vraiment à compter.
Y a-t-il, dès lors, un scénario qui ferait en sorte que cet effacement volontaire devienne gommage institutionnel—que le Canada ne fasse plus partie du G20, la nouvelle équipe de pilotage des affaires du monde? Il y en a un. Et s’il devait se réaliser, on reviendrait à Copenhague pour trouver le moment et le lieu ou les conditions de ce déclassement ont été réunies.
Car lorsqu’on y songe, le Canada y a fait l’éclatante démonstration de son inutilité. Le pays ne fut d’aucun secours à ses collègues du G8—Obama, Sarkozy, Brown, Merkel—qui tentaient honnêtement de trouver un accord. Le Canada ne fut d’aucun secours non plus aux nouvelles grandes puissances du G20 – le Brésil, l’Inde, la Chine, l’Afrique du Sud—qui tentaient, eux, d’obtenir davantage d’appuis financiers du Nord pour faire le passage au vert. Le pays joua dans le club restreint des pays qui voulaient que rien ne se passe.
Le Canada, déjà le survenant du G7
Un peu d’histoire, avant de reprendre le fil. Lorsque le premier groupe de leaders fut convoqué, en 1975, par le président français Giscard d’Estaing, le Canada n’était pas du nombre. Giscard d’Estaing n’avait aucun respect pour le premier ministre canadien Trudeau et trouvait l’Amérique du Nord fort bien représentée par les Etats-Unis. C’est le président américain Gerald Ford, en 1976, qui a fait entrer le Canada, le plus petit pays du groupe en termes de population ou d’économie.
Malgré la taille moyenne du Canada, ses premier ministres ont su, depuis, justifier sa présence. Pierre Trudeau et Jimmy Carter s’entendaient sur les grandes sujets internationaux. Puis Brian Mulroney fut un intermédiaire précieux entre Ronald Reagan et François Mitterrand—et une voix forte sur le problème alors épineux de l’Afrique du Sud. Chrétien s’entendait avec Clinton, mais, surtout, son ministre d’affaires étrangères Lloyd Axworthy menait une politique internationale activiste: mines anti-personnelles, Cour pénale internationale, doctrine de la responsabilité de protéger, etc. L’entrée du Canada, par Paul Martin, dans l’intervention afghane de façon nettement disproportionnée à son poids réel dans le monde a aussi maintenu le profil haut d’un pays moyen.
Le Primier Ministre Stephen Harper laisse beaucoup à désirer en ce qui concerne sa capacité à naviguer dans les milieux politiques internationaux. Quand les troupes canadiennes quitteront l’Afghanistan, l’empreinte internationale du Canada sera la plus légère de son histoire. Cela ne suffira pas pour qu’on modifie les règles d’inclusion au G20 pour l’en déloger. Il faudra qu’une dynamique plus large soit enclenchée.
Comment calculer ceux qui resteront au G20?
Or une autre force fut visible à Copenhague qui met en cause la composition du G20. Le groupe des 77, qui réunit les pays les plus pauvres de la planète, a raison d’affirmer que leur représentation à la table des décideurs est faible. Et ils sont furieux. Ils ont l’appui d’un comité d’expert, dirigé par Joseph Stiglitz, qui a déposé son rapport au président de l’Assemblée générale de l’ONU en 2009.
Le G20 constitue une avancée historique majeure, regroupant effectivement 65 pour cent de l’humanité et 90 pour cent de son économie. Cependant ses membres furent désignés par cooptation. 172 pays n’ont aucune façon d’y faire officiellement entendre leur voix, alors qu’une région est outrageusement sur-représentée: l’Amérique du Nord, dont les trois pays Canada, USA, Mexique, sont membres.
Un groupe d’universitaires fait circuler depuis plus d’un an une proposition d’une grande élégance intellectuelle, qui permettrait de résoudre ces problèmes. Ils suggèrent que soient membres d’office du G20 tous les pays qui comptent une part de plus de 2 pour cent de la population mondiale, ou qui représentent au moins 2 pour cent du PIB mondial. Ce premier tri donne 15 pays—tous les joueurs importants du G20 actuel—représentant 60 pour cent de la population. Restent 5 places à pourvoir. Les auteurs proposent de diviser le monde en cinq régions dont les membres décideraient, par élection ou par rotation, lesquels d’entre eux siègeraient au G20 et pour quelle période et, s’ils le désirent, avec quel mandat de négociation. Ainsi, les critères d’adhésion seraient clairs, équitables et prévisibles pour les membres permanents, choisis pour leur importance démographique ou économique réelle, et pour les autres membres, assurant une représentation de toute la planète.
Revenons au Canada. En 2008, son économie pèse 2,4 pour cent du PIB mondial, donc il serait parmi les invités. Mais selon les auteurs de l’étude, dès 2016 il tombera sous la part des 2 pour cent, car le reste du monde croît plus rapidement que lui. Le Canada serait donc relégué dans la seconde catégorie, devant se faire élire ou devant attendre son tour avec les autres pays des Amériques, sauf le Brésil et les États-Unis.
Il est loin d’être certain que cette réforme verra le jour. Rien n’est plus difficile que de faire sortir un État d’un groupe de décision où il est entré, d’où l’énorme difficulté de réforme du Conseil de sécurité de l’ONU, où les détenteurs de droits de veto (USA, France, Russie, Royaume-Uni, Chine) mourront avant de renoncer à ce privilège issu de la seconde guerre mondiale.
Cependant, si la revendication de représentation des pays pauvres devait être relayée par d’autres acteurs puissants (dont la Chine, le Brésil, certains européens), le fait que la réforme détrônerait le Canada ne pèserait pas lourd dans la balance. Et on se souviendrait de Copenhague.
(Thumbnail photograph courtesy of pembina.institute.)
